La fonction publique française connaît des transformations significatives dans ses modes de recrutement et de gestion des ressources humaines. Parmi ces évolutions, le recours aux agences d’intérim représente une modalité qui s’est développée ces dernières années, bouleversant les schémas traditionnels d’emploi public. Ce mode de recrutement temporaire, longtemps réservé au secteur privé, s’est progressivement intégré dans les pratiques des administrations publiques. L’usage de l’intérim dans la fonction publique répond à des besoins spécifiques mais s’inscrit dans un cadre normatif strict qui en délimite les contours et les possibilités. Cette pratique soulève des questions juridiques complexes à l’intersection du droit public et du droit du travail.
Le cadre juridique de l’intérim dans la fonction publique
L’intégration de l’intérim dans la fonction publique résulte d’une évolution législative relativement récente. La loi n°2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique constitue le premier texte majeur ayant expressément autorisé le recours à l’intérim dans les trois versants de la fonction publique. Cette disposition a ensuite été codifiée à l’article 3-7 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale, à l’article 9-3 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalière, et à l’article 6 quater de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique d’État.
Ces textes législatifs ont été complétés par le décret n°2009-1547 du 11 décembre 2009 qui précise les modalités d’application et les conditions de recours au travail temporaire dans la fonction publique. Ce décret détaille notamment les cas dans lesquels les administrations peuvent faire appel aux services des entreprises de travail temporaire.
Les administrations publiques peuvent recourir à l’intérim dans quatre situations principales :
- Remplacement momentané d’un agent absent pour cause de congé maladie, maternité, parental, ou pour exercice d’obligations relatives à la réserve opérationnelle
- Vacance temporaire d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu
- Accroissement temporaire d’activité
- Besoin occasionnel ou saisonnier
Il convient de noter que le Code du travail s’applique aux salariés intérimaires même lorsqu’ils exercent leur mission au sein d’une administration publique. Cette situation crée une forme d’hybridation juridique où le travailleur est soumis aux règles du droit privé tout en évoluant dans un environnement régi par le droit public.
La jurisprudence administrative a précisé plusieurs aspects de ce cadre juridique. Le Conseil d’État, dans sa décision n°368730 du 30 décembre 2013, a rappelé que le recours à l’intérim devait rester exceptionnel et ne pouvait constituer un mode normal de pourvoi des emplois permanents. De même, la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 21 février 2017, a souligné que les motifs de recours devaient être strictement interprétés.
Plus récemment, la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a apporté des modifications à ce cadre juridique, en élargissant certaines possibilités de recours aux contrats, ce qui peut avoir un impact indirect sur l’utilisation de l’intérim dans les administrations publiques.
Les conditions spécifiques de recours à l’intérim dans le secteur public
Le recours à l’intérim dans la fonction publique est encadré par des conditions spécifiques qui diffèrent sensiblement de celles applicables dans le secteur privé. Ces particularités tiennent compte des principes fondamentaux régissant l’emploi public, notamment le principe d’égal accès aux emplois publics et la nécessité de continuité du service public.
Premièrement, la durée des missions d’intérim est strictement limitée. Selon les dispositions réglementaires en vigueur, la durée totale d’une mission, renouvellements inclus, ne peut excéder 18 mois, contre 24 mois dans certains cas pour le secteur privé. Cette limitation temporelle plus stricte reflète la volonté du législateur de préserver le modèle statutaire de la fonction publique et d’éviter que l’intérim ne devienne une forme d’emploi pérenne au sein des administrations.
Restrictions liées aux fonctions exercées
Toutes les fonctions ne peuvent pas être confiées à des travailleurs intérimaires dans la fonction publique. Les missions régaliennes de l’État, impliquant l’exercice de prérogatives de puissance publique, demeurent en principe exclues du champ de l’intérim. Cette restriction concerne notamment certains postes dans la police nationale, la justice ou l’administration fiscale.
De même, les fonctions d’encadrement supérieur ou impliquant des responsabilités particulièrement sensibles ne peuvent généralement pas être pourvues par des travailleurs temporaires. Cette limitation s’explique par la nécessité d’assurer la continuité et la stabilité dans l’exercice de ces fonctions stratégiques.
Procédure de recrutement et contrôle
La procédure de recours à l’intérim dans la fonction publique comporte plusieurs étapes formalisées. L’administration doit d’abord vérifier qu’aucune autre solution interne (redéploiement, mobilité temporaire) ne peut répondre au besoin identifié. Elle doit ensuite justifier précisément le motif du recours à l’intérim parmi les cas limitativement énumérés par la loi.
Le contrat de mission conclu entre l’administration et l’entreprise de travail temporaire doit mentionner le motif précis du recours, la qualification professionnelle exigée, la durée de la mission et les caractéristiques particulières du poste à pourvoir. Cette formalisation rigoureuse permet un contrôle a posteriori par les juridictions administratives et financières.
Les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes exercent un contrôle vigilant sur ces pratiques. Dans plusieurs rapports, ces institutions ont relevé des irrégularités dans le recours à l’intérim par certaines collectivités territoriales ou établissements publics, notamment lorsque la durée maximale était dépassée ou que le motif invoqué ne correspondait pas aux cas prévus par la loi.
Coût et implications budgétaires
Le recours à l’intérim représente un coût significatif pour les administrations publiques. Les tarifs pratiqués par les entreprises de travail temporaire incluent non seulement la rémunération du travailleur mais aussi une marge commerciale et des frais de gestion. Selon plusieurs études, le surcoût par rapport à un recrutement contractuel direct est estimé entre 15% et 30%.
Cette dimension financière explique que les administrations soient tenues de respecter les règles de la commande publique lorsqu’elles font appel à des entreprises d’intérim. Pour les contrats dépassant certains seuils, une procédure de mise en concurrence est obligatoire, généralement sous forme d’accords-cadres permettant de pré-sélectionner plusieurs prestataires.
Les contraintes budgétaires pesant sur les administrations publiques conduisent à une évaluation de plus en plus rigoureuse du rapport coût-bénéfice du recours à l’intérim, ce qui peut expliquer certaines réticences à utiliser ce dispositif malgré sa flexibilité apparente.
Les spécificités par versant de la fonction publique
Le recours à l’intérim présente des particularités propres à chacun des trois versants de la fonction publique française. Ces spécificités résultent tant des textes juridiques que des pratiques administratives qui se sont développées depuis l’introduction de ce dispositif.
L’intérim dans la fonction publique territoriale
La fonction publique territoriale constitue le versant où le recours à l’intérim s’est le plus développé. Cette situation s’explique notamment par la diversité des métiers exercés au sein des collectivités territoriales et par les fluctuations d’activité auxquelles elles peuvent être confrontées.
Les communes, particulièrement les petites et moyennes, utilisent fréquemment l’intérim pour faire face à des absences imprévues ou à des pics d’activité saisonniers. Les secteurs les plus concernés sont l’entretien des espaces verts, les services techniques, la restauration collective ou encore l’animation périscolaire.
Une alternative spécifique à la fonction publique territoriale existe par ailleurs : les centres de gestion. Ces établissements publics proposent un service de remplacement qui peut, dans certains cas, constituer une solution plus adaptée que le recours à une entreprise de travail temporaire. Le rapport Sauvé sur l’avenir de la fonction publique (2019) recommandait d’ailleurs de privilégier cette solution avant d’envisager l’intérim.
La jurisprudence a précisé certaines règles applicables spécifiquement aux collectivités territoriales. Par exemple, le Tribunal administratif de Lille, dans un jugement du 15 mars 2018, a rappelé qu’une commune ne pouvait recourir à l’intérim pour un poste vacant que si elle avait préalablement engagé des démarches pour recruter un fonctionnaire ou, à défaut, un agent contractuel.
L’intérim dans la fonction publique hospitalière
La fonction publique hospitalière présente des caractéristiques particulières en matière de recours à l’intérim. La continuité des soins et la nécessité d’assurer un service 24h/24 justifient parfois le recours à des solutions de remplacement rapides.
Le secteur hospitalier utilise l’intérim principalement pour certaines catégories de personnel : infirmiers, aides-soignants et, dans une moindre mesure, médecins. Pour ces derniers, il existe un dispositif spécifique d’intérim médical encadré par le décret n°2017-1605 du 24 novembre 2017.
La Fédération Hospitalière de France a souligné à plusieurs reprises les difficultés posées par le recours croissant à l’intérim dans les établissements de santé, notamment son coût élevé qui pèse sur des budgets déjà contraints. En réponse à cette problématique, le ministère de la Santé a mis en place un plafonnement des rémunérations pour l’intérim médical par le décret n°2020-1017 du 7 août 2020.
Des solutions alternatives à l’intérim se développent dans ce secteur, comme les pools de remplacement inter-établissements ou les groupements hospitaliers de territoire qui permettent une mutualisation des ressources humaines.
L’intérim dans la fonction publique d’État
La fonction publique d’État reste le versant où le recours à l’intérim demeure le plus limité, tant en volume qu’en diversité des situations. Cette réticence s’explique par une tradition administrative forte et par l’existence d’autres dispositifs de flexibilité comme les corps interministériels ou les positions d’activité permettant la mobilité des agents.
Néanmoins, certains ministères et établissements publics administratifs y recourent ponctuellement, notamment pour des fonctions support ou techniques spécialisées. Le ministère de l’Éducation nationale, par exemple, a parfois recours à l’intérim pour des postes administratifs ou techniques, mais très rarement pour des fonctions d’enseignement.
Les autorités administratives indépendantes et certains établissements publics à caractère scientifique et technologique figurent parmi les structures étatiques qui utilisent le plus l’intérim, notamment pour des missions d’expertise de courte durée ou des projets spécifiques.
La Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a publié plusieurs circulaires précisant les modalités de recours à l’intérim dans les services de l’État, insistant sur son caractère subsidiaire par rapport aux autres formes de flexibilité prévues par le statut général.
Les enjeux et risques juridiques liés au recours à l’intérim
Le recours à l’intérim dans la fonction publique soulève plusieurs questions juridiques complexes et comporte des risques contentieux que les administrations doivent prendre en compte dans leur stratégie de gestion des ressources humaines.
La requalification des contrats
Un des risques majeurs encourus par les administrations est celui de la requalification de la relation de travail. Si les conditions de recours à l’intérim ne sont pas respectées (dépassement de la durée maximale, motif non conforme aux cas prévus par la loi), le travailleur intérimaire peut demander la requalification de sa mission en contrat à durée déterminée de droit public.
La jurisprudence a précisé les conséquences d’une telle requalification. Dans un arrêt du 21 mars 2016, la Cour administrative d’appel de Versailles a considéré qu’en cas de requalification, l’administration devait verser les rémunérations correspondant à un emploi public équivalent pour toute la période concernée, déduction faite des sommes déjà perçues.
Dans certains cas extrêmes, notamment en cas de recours abusif et répété à l’intérim pour pourvoir un emploi permanent, la requalification peut même aboutir à la reconnaissance d’un contrat à durée indéterminée. Cette situation, bien que rare, a été admise par le Tribunal administratif de Lyon dans un jugement du 7 janvier 2020.
La responsabilité partagée entre l’administration et l’entreprise d’intérim
Le recours à l’intérim crée une relation triangulaire entre l’administration utilisatrice, l’entreprise de travail temporaire et le salarié intérimaire. Cette configuration génère des questions de répartition des responsabilités en cas de litige.
Concernant les conditions de travail et la sécurité, l’administration utilisatrice assume une responsabilité directe pendant la durée de la mission. Le Conseil d’État, dans une décision du 19 octobre 2018, a rappelé que l’administration devait garantir des conditions de travail conformes aux exigences de sécurité, y compris pour les travailleurs intérimaires.
En matière disciplinaire, la situation est plus complexe. Si l’administration constate un manquement, elle ne peut pas directement sanctionner l’intérimaire mais doit en référer à l’entreprise de travail temporaire qui reste l’employeur juridique. Cette dernière peut alors prendre des mesures pouvant aller jusqu’à la rupture anticipée du contrat de mission pour faute grave.
La responsabilité financière en cas d’irrégularité dans le recours à l’intérim peut être engagée tant pour l’administration que pour les agents ayant pris la décision. Les comptables publics exercent un contrôle de régularité sur ces dépenses et peuvent, en cas de manquement aux règles, engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des ordonnateurs.
Les questions d’égalité de traitement
Le principe d’égalité de traitement entre les travailleurs intérimaires et les agents publics exerçant des fonctions comparables constitue une exigence légale. L’article L.1251-18 du Code du travail prévoit que la rémunération du salarié intérimaire ne peut être inférieure à celle que percevrait un agent de même qualification occupant le même poste.
Au-delà de la rémunération, d’autres aspects de l’égalité de traitement soulèvent des questions juridiques. L’accès aux formations, aux équipements collectifs (restauration, transport, crèche) ou encore aux prestations sociales proposées par l’administration peut varier selon le statut du travailleur.
La Cour de justice de l’Union européenne a développé une jurisprudence substantielle sur cette question, notamment dans l’arrêt Lawrence (C-320/00) qui impose une comparaison globale des conditions d’emploi. Cette jurisprudence européenne influence progressivement le droit français et conduit à une vigilance accrue des administrations sur ces questions.
Les limites liées aux données confidentielles
Un enjeu spécifique à la fonction publique concerne l’accès des travailleurs intérimaires à des informations sensibles ou confidentielles. Contrairement aux fonctionnaires soumis à une obligation statutaire de discrétion professionnelle, les intérimaires relèvent du droit commun en matière de confidentialité.
Pour les missions impliquant l’accès à des données particulièrement sensibles, les administrations doivent mettre en place des dispositifs spécifiques, comme des clauses de confidentialité renforcées dans les contrats de mission ou des habilitations spéciales pour certains niveaux de confidentialité.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a émis plusieurs recommandations sur ce sujet, rappelant que les administrations restaient responsables du traitement des données personnelles, y compris lorsque celles-ci étaient manipulées par des personnels intérimaires.
Perspectives d’évolution et tendances émergentes
Le recours à l’intérim dans la fonction publique connaît des évolutions significatives qui s’inscrivent dans un mouvement plus large de transformation de l’emploi public. Plusieurs tendances se dessinent pour les années à venir, influencées tant par les réformes législatives que par les mutations du marché du travail.
L’impact des réformes récentes de la fonction publique
La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 a introduit plusieurs dispositions qui peuvent influencer indirectement le recours à l’intérim. En élargissant les possibilités de recrutement contractuel, notamment sur des emplois permanents, cette réforme pourrait réduire le besoin d’utiliser l’intérim comme solution de flexibilité.
Le développement du contrat de projet, créé par cette même loi, offre une alternative intéressante pour les missions temporaires de moyenne durée (de 1 à 6 ans). Ce nouveau type de contrat, spécifiquement conçu pour la réalisation d’un projet ou d’une opération identifiée, pourrait concurrencer l’intérim pour certaines missions qualifiées.
Par ailleurs, la création de la rupture conventionnelle dans la fonction publique et l’encouragement à la mobilité entre secteurs public et privé pourraient fluidifier le marché du travail et faciliter les recrutements directs, limitant ainsi le recours aux solutions temporaires comme l’intérim.
Les solutions alternatives à l’intérim classique
Face aux contraintes et aux coûts de l’intérim traditionnel, des solutions alternatives se développent dans la fonction publique. Les services de remplacement proposés par les centres de gestion pour la fonction publique territoriale connaissent un succès croissant. Ces dispositifs permettent de mutualiser les ressources humaines entre plusieurs collectivités tout en maintenant un cadre de droit public.
Dans le même esprit, les viviers de contractuels constitués par certaines administrations pour des remplacements ponctuels représentent une solution intermédiaire entre le recrutement statutaire et l’intérim. Ces viviers permettent de fidéliser des agents qui interviennent régulièrement pour des missions temporaires.
Les plateformes numériques de mise en relation directe entre les administrations et les candidats se développent également. Ces outils, inspirés des modèles de l’économie collaborative, visent à réduire les coûts d’intermédiation tout en accélérant les processus de recrutement temporaire.
L’enjeu de la professionnalisation et de la formation
Un défi majeur pour l’avenir de l’intérim dans la fonction publique concerne la professionnalisation des travailleurs temporaires intervenant dans ce secteur. Les spécificités de l’action publique, des procédures administratives et du service public nécessitent des compétences particulières que les intérimaires ne possèdent pas toujours.
Certaines entreprises de travail temporaire commencent à se spécialiser dans le secteur public, proposant des formations adaptées à leurs intérimaires et développant une expertise spécifique. Cette spécialisation pourrait améliorer la qualité des missions et réduire les risques juridiques liés à la méconnaissance du cadre administratif.
La question de la formation continue des intérimaires intervenant régulièrement dans la fonction publique se pose avec acuité. Si la responsabilité première en matière de formation incombe à l’entreprise de travail temporaire, les administrations utilisatrices ont intérêt à s’impliquer dans ce processus pour garantir la qualité du service rendu.
Les perspectives européennes et comparées
L’évolution du cadre juridique européen influence progressivement les pratiques nationales en matière d’intérim dans le secteur public. La directive 2008/104/CE relative au travail intérimaire, bien que laissant aux États membres une marge d’appréciation pour le secteur public, pose des principes généraux d’égalité de traitement qui s’imposent progressivement.
L’étude des modèles étrangers offre des pistes de réflexion intéressantes. Le Royaume-Uni a développé un système d’agences spécialisées pour le secteur public (Crown Commercial Service) qui centralise et optimise le recours à l’intérim. En Allemagne, les Beamtenrecht (droit des fonctionnaires) et Tarifrecht (droit des conventions collectives) coexistent de manière plus fluide, facilitant les transitions entre différents statuts.
Au niveau européen, la Cour de Justice de l’Union Européenne a développé une jurisprudence substantielle sur la question des contrats précaires dans le secteur public, notamment dans l’arrêt Mascolo (C-22/13) qui limite les possibilités d’enchaînement de contrats temporaires. Cette jurisprudence pourrait à terme influencer les pratiques françaises en matière d’intérim public.
Vers une redéfinition du modèle d’emploi public
Le développement de l’intérim dans la fonction publique s’inscrit dans une réflexion plus large sur l’évolution du modèle français d’emploi public. Cette question dépasse les aspects purement techniques ou juridiques pour toucher aux fondements mêmes de notre conception du service public et de ses modes d’organisation.
Le recours croissant à l’intérim témoigne d’une tension entre le modèle statutaire traditionnel, fondé sur la carrière et la stabilité de l’emploi, et les exigences de flexibilité auxquelles sont confrontées les administrations contemporaines. Cette tension n’est pas nouvelle, mais elle s’accentue dans un contexte de contraintes budgétaires et de transformation numérique de l’action publique.
La question qui se pose n’est pas tant celle de l’opposition entre statut et contrat que celle de l’articulation optimale entre différentes formes d’emploi public. L’intérim peut constituer une réponse adaptée à certains besoins spécifiques et temporaires, mais il ne saurait devenir un mode normal de gestion des ressources humaines publiques sans remettre en cause les principes fondamentaux du service public.
Le principe de continuité du service public requiert une stabilité minimale des équipes et des compétences que l’intérim, par nature temporaire, ne peut garantir pleinement. De même, le principe d’adaptabilité nécessite un investissement dans la formation et le développement des compétences qui s’inscrit difficilement dans la logique de court terme de l’intérim.
Pour autant, une approche pragmatique et équilibrée peut permettre d’intégrer l’intérim comme un outil parmi d’autres dans la gestion des ressources humaines publiques. Cette intégration suppose toutefois une réflexion stratégique sur les emplois concernés, les compétences recherchées et les modalités de recours à ce dispositif.
Plusieurs pistes peuvent être explorées pour améliorer l’encadrement de l’intérim dans la fonction publique :
- Le développement d’une doctrine d’emploi claire identifiant les fonctions pouvant relever de l’intérim et celles devant rester dans le cadre statutaire ou contractuel direct
- La mise en place de passerelles facilitant l’intégration ultérieure dans la fonction publique des intérimaires ayant démontré leurs compétences et leur motivation
- L’amélioration des outils de pilotage et de suivi du recours à l’intérim pour éviter les dérives et optimiser les coûts
- Le renforcement de la formation spécifique des intérimaires intervenant dans le secteur public
En définitive, la question de l’intérim dans la fonction publique renvoie à celle, plus fondamentale, de l’équilibre à trouver entre les valeurs traditionnelles du service public (neutralité, continuité, adaptabilité) et les exigences contemporaines de réactivité et d’efficience. Cet équilibre ne peut résulter d’une approche uniforme mais doit être recherché en fonction des spécificités de chaque versant de la fonction publique, voire de chaque type de mission.
La transformation numérique de l’administration offre des perspectives nouvelles en matière de gestion des ressources humaines, permettant notamment une meilleure anticipation des besoins temporaires et une optimisation des affectations. Ces outils pourraient contribuer à rationaliser le recours à l’intérim et à l’intégrer de façon plus cohérente dans une stratégie globale de gestion des compétences publiques.
Le débat sur l’intérim dans la fonction publique dépasse ainsi largement les questions techniques d’encadrement juridique pour interroger notre vision collective du service public et de ses modes d’organisation. C’est à cette condition qu’il pourra contribuer à une modernisation réussie de notre modèle d’administration, respectueuse des principes fondamentaux du service public tout en répondant aux défis contemporains.